卢梭说过，立法需要“最高的智慧”，他把立法者比作发明机器的工程师。这些话虽出自几百年前一位资产阶级启蒙学者，今天看来，仍是睿智和富有启迪意义的。
　　当我们在媒体上见到诸如《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》等一部部与民生息息相关的地方性法规和规章出台时，也许从未想过：它们是如何诞生的；在它们背后，究竟有些什么人在起作用；这些人又做出了怎样的努力。
　　带着这些疑问，记者走进了鲜为人知的我省部分和百姓民生息息相关的法规、规章的发源地——浙江省人民政府法制办公室立法二处。一部部充满智慧、对老百姓充满感情的法规和规章，就是从这里起步，走向全省各地，走进百姓生活。

　　民生立法就是要给百姓带来好处
　　这是几个堆满文件和书信的办公室，每个约十几平方米大，看起来没什么特别。但在这里，却孕育了一部又一部与老百姓生老病死息息相关的地方性法规和政府规章，解决的是全省老百姓休养生息的根本问题。
　　这里的门上，挂着省政府法制办公室立法二处的牌子。18年来，起码有近200部已经出台实施的浙江省地方性法规和政府规章诞生于此。
　　即使是在办公室里，立法二处处长张定富也戴着一顶咖啡色礼帽。他有点不好意思地解释说：最近脱发挺厉害，可能是用脑过度吧。立法二处，仅有4名工作人员，却承担着全省公安、安全、监察、教育、文化、科技、人事、劳动和社会保障、环境保护、民政、司法行政、计划生育、广播电视、体育、卫生、侨务、外事、统计、审计等方面的地方立法工作。有关省政府规章的立法解释工作、有关国家立法草案和省人大常委会立法草案征询省政府意见的工作，也都由该处负责和承办。
　　所有这些工作，最后都将集中到张定富手中，由他组织相关人员逐字逐句逐条逐篇地进行修改、增加和删减。“每个草案最后都将成为地方性法规或规章，一个字、一个标点符号都不能出错。”张定富说，这得综合所有信息来进行修改，大部分草案上，他们修改的内容占一半以上，有时候修改的幅度更大。
　　由于2006年度的总结工作尚未开始，张定富很难准确说出今年立法二处究竟做了多少事情。从他掌握的情况来看，立法二处近几年的工作量基本持平，每年滚动办理的立法项目都有20多个，人大政协的议案和提案约30件，国家征求意见的法律、行政法规草案50件左右。这其中包括《浙江省印章刻制治安管理办法》、《浙江省科学技术普及办法》、《浙江省信息安全等级保护管理办法》、《浙江省环境污染监督管理办法》等今年经省政府常务会议或省人大常委会审议通过和实施的地方性法规和政府规章，还有《艾滋病防治条例（草案）》、《全民健身条例》、《新墙体材料促进条例》、《非物质文化保护条例》等正在审议当中的法规草案。
　　谈到民生立法的意义，张定富用了一个非常“俗”的表述——他说，有关民生问题的立法，就是要给老百姓带来“好处”。在他看来，今年9月1日开始实施的《浙江省环境污染监督管理办法》，就是一部与百姓生活息息相关的“生态大法”，它给百姓生活带来的变化是实实在在的。该《办法》规定，禁止在居民住宅楼（含以居民居住为主的商住楼）内新建产生噪声、油烟、烟尘、异味的饮食、娱乐服务经营项目；已取得营业执照的经营项目，未取得环境影响评价审批文件的，由工商部门依法查处。《办法》还禁止在居民区新建、改建、扩建产生恶臭、异味、粉尘的项目。
　　“立法二处的工作，说白了就是站在老百姓的立场上，想方设法对老百姓关心和关注的问题通过立法加以规范和解决，使老百姓在法的保护下安居乐业。”说到这里，张定富不无遗憾地说，如果这部政府规章能再提前一点实施，今年的考生就不会在复习阶段受到噪音骚扰了。因为《办法》中规定，医疗区、文教科研区、居民住宅区等城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工等作业。“不过，规章一实施，效果是显而易见的。相信明年参加中、高考的学生，就不会因为噪音问题而烦恼了！”张定富笑着说。

　　一部民生法规是这样诞生的
　　“立法工作的艰辛和复杂，不是简单地用‘困难’或者‘忙碌’就能概括的。”一部地方性法规或政府规章，从项目的提出到草案完成，一直到经省人大常委会或省政府常务会议通过，必经程序就有20多道。其中，每道程序少则几个来回，多则10几个来回。
　　已于2004年3月1日正式施行的《浙江省艾滋病性病防治办法》的出台，就充满了坎坷。除了程序的复杂外，与各相关管理单位现实中的碰撞、不同类型的被征求意见者观念上的对立，使得这部“事关国家根本利益、民族兴亡”的政府规章几经上下才得以出台。

　　起步就这般如履薄冰
　　按照立法程序，省法制办在每年11月向全省各市政府和省直属单位发出征集立法计划项目的通知；12月底前，各单位的立法计划项目建议就报上来了。
　　对艾滋病、性病防控进行立法的建议立法项目，是2000年12月提出的。2001年上半年，有关部门经过调研论证，完成了起草工作任务，将《办法》送审稿正式上报。省法制办接到送审稿后，就将这类有关民生的立法项目分到了立法二处。
　　按照立法程序的规定，立法二处广泛征求了各方面意见，深入开展省内外立法调研，反复进行研究、协商、修改，形成了《办法》（草案），报法制办领导审签。法制办领导也十分重视这个立法项目，对《办法》（草案）深入研究，并多次提出完善修改意见。
　　由于当时社会上对艾滋病的认识非常有限，很多人根本不知道艾滋病离我们已经很近，加之艾滋病流行情况报道的缺乏、社会各界对艾滋病的敏感，故该立法项目的启动一开始就遭到了很大的阻力。
　　在调研、协调的过程中，《办法》也遭遇了许多比较强硬的反对意见。比如，有不少人认为，艾滋病本身就是肮脏的，艾滋病感染者多是卖淫嫖娼、吸毒人员，是为社会所不容的道德败坏者，如果通过立法对这些人进行社会救助和关怀、对他们讲权利，那是对立法的莫大嘲讽。在这种情况下，立法二处的工作压力和协调难度之大，可想而知。
　　2001年，联合国艾滋病中国专题组在北京发布了有关当年中国艾滋病形势的报告，标题就是触目惊心的——《中国艾滋病：危险的泰坦尼克号》。该专题组主席泰丽雅女士说：之所以使用如此强烈的比喻，是因为中国正处在艾滋病灾难的边缘，像“一艘巨轮正在撞向冰山”。另一方面，2002年，我省调查显示，全省艾滋病病人及感染者已经超过8000人！
　　何去何从？事实已经摆在眼前。立法二处通过大量调研，经过极为艰难地沟通和协调，终于使持反对意见的人认识到了艾滋病、性病的发展态势和防治工作所面临的严峻形势，认识到了立法的必要性。关于艾滋病性病防治的立法，也就势在必行了。

　　争的是人民群众的根本利益
　　“我真的没想到，在立法计划实施时，还有如此巨大的阻力。”时至今日，立法二处处长张定富依然有此感慨。
　　2002年10月中旬，省政府法制办会同省卫生厅赴台州、温州进行了立法调研，召集当地政府有关部门、疾病控制机构、采供血机构、医疗卫生机构的代表参加座谈会，广泛听取各方面的意见。
　　矛盾出现了——相关部门对《办法》（草案）中的有关条款，提出了激烈的反对意见。
　　《办法》（草案）规定，各级计划生育部门应当结合计生技术服务工作，加强推广使用安全套等预防艾滋病、性病传播的措施，增强公民的自我保护意识；对流动人员发放安全套，并加强对其进行预防艾滋病、性病知识的宣传教育。《办法》（草案）还要求：宾馆、饭店、美发美容、歌舞娱乐、桑拿浴室、按摩足浴、游泳场（馆）等公共场所，应当设置安全套发放柜。
　　有人提出，如此条款等于是纵容卖淫嫖娼，与公安机关严厉打击的做法是背道而驰的。也有人提出，对流动人员发放安全套，就是暗示并鼓励他们进行不健康的性行为，与防治艾滋病和性病的原则正好来了个180度大转弯。
　　其实，当时国际社会通行的、行之有效的艾滋病预防措施，正是对卖淫嫖娼、吸毒人群进行行为干预，即推广使用安全套和一次性针具等预防措施。在我国，卖淫嫖娼、吸毒是违背社会主义精神文明建设的社会丑恶现象，更是一种违法犯罪的行为，而我省艾滋病、性病感染的主要途径也确实是卖淫嫖娼、吸毒行为。但在卖淫嫖娼等社会丑恶现象不能完全遏制的情况下，仅靠打击，根本无法有效地预防和控制艾滋病传播。从技术策略上讲，一味地打击反而容易使这些感染者转入地下，更加难以预防和控制艾滋病的传播。
　　正是基于此，立法者们觉得，在这些丑恶现象不能完全消除之前，应当以务实的态度对待干预措施，打击和预防干扰并重，才能有效减缓艾滋病快速上升的趋势。于是，张定富等人开始对提出反对意见者进行了艰难的沟通。
　　“实际上，当时很多人没有想到，艾滋病如果照这样的趋势发展下去，用不了多长时间，就会走进社会的正常人群，我们的家人，甚至我们自己都将面临感染艾滋病的危险。”张定富说，“我告诉他们，我们现在所采取的一切预防和控制措施，不仅仅是为了维护大众利益，也是为了维护全社会安全的最大利益。同时，也是维护我们每个人自己及家人的利益。”
　　经过大量的调研、协调、沟通、修改、审定工作，2002年12月19日，《浙江省艾滋病性病防治办法（草案）》终于上报到省人民政府。《办法》经省政府常务会议审议通过后，于2003年12月29日由省长吕祖善签发浙江省人民政府令发布，并于2004年3月1日起施行。
　　今年3月1日，国务院颁布的《艾滋病防治条例》正式施行，《浙江省艾滋病性病防治办法》也将“升级”为地方性法规。目前，《艾滋病防治条例（草案）》已上报省人大常委会进行审议，并有望在近期颁布施行。